O novo livro de Osborne contra a Burocracia, em primeira mão

O truque está em mexer nas peças certas que façam cair o resto. Não estamos a falar de geoestratégia antes da queda do Muro de Berlim, quando o efeito dominó era o prato-forte da "guerra fria". O assunto é a reforma da administração pública, ou "reinvenção da governação", segundo a expressão de marca cunhada por Ted Gaebler e David Osborne. "Para se ter êxito são precisas estratégias que provoquem reacções em cadeia no sistema, ou nas organizações públicas, uma espécie de dominós que deitem abaixo os restantes. Numa frase, o reinventor tem de ser estratega", escreveram David Osborne e Peter Plastrik em "Banishing Bureaucracy - The Five Strategies for Reinventing Governement", um livro que o primeiro autor anunciou ao EXPRESSO, e que sairá em Fevereiro próximo na editora Addison-Wesley.

A necessidade de reafirmarem esta ideia e de escreverem mais de 300 páginas sobre estratégia veio da experiência de contacto com os reinventores no terreno em várias partes do mundo, e não só nos Estados Unidos.

Influenciada pela literatura da gestão empresarial e pelos gurus da qualidade (nomeadamente do Total Quality Management) ou da reengenharia, muita gente mais ousada "actuou selectivamente" no aparelho público em busca de uma viragem.

A própria modernização fez a sua entrada em cheio em muitos serviços: os funcionários passaram a conviver mais assiduamente com a formação, muitas estruturas foram redesenhadas, os utentes passaram a ser melhor tratados.

Mas, a sensação com que se ficou, em muitos casos, depois de cinco a dez anos de entusiasmo, é de que "tudo isto foi colado em cima do sistema burocrático", acabando por ser engolido ou perder gás.

Mas, o livro não é uma ladainha de lamentações. Fala da possibilidade de estratégias nacionais ganhadoras. A inspiração vem do balanço de um processo de mais de dez anos no Reino Unido e na Nova Zelândia.

No primeiro caso, pela "direita" - o arranque do movimento de reinvenção britânico deu-se com Margareth Tatcher -, no outro pela "esquerda" - com um Partido Trabalhista -, as sucessivas reformas levadas a cabo revelaram um fio condutor, concluem Osborne e Plastrik: "A reinvenção surgiu, obviamente, por necessidade. Fez-se pragmaticamente por onde havia maior apoio político e onde surgiam as boas oportunidades. Mas, em ambos os casos, actuou-se consequentemente naquilo que chamamos código genético do sistema, foi-se ao coração da burocracia, não se ficou pela pele."

Por isso, o termo escolhido para o que é preciso fazer na função pública é inesperado: engenharia genética! "Antes de pensar nas ferramentas de gestão a usar, ou na modernização das tecnologias, ou na reorganização de serviços, concentre-se na estratégia de mudar as cinco marcas genéticas do serviço público: os propósitos, os incentivos, as responsabilidades, a estrutura do poder e a cultura dominante", referem os dois autores, que, depois, em vários capítulos tratam minuciosamente o "como" fazer isso, apoiados nos melhores exemplos saídos da história do processo na Nova Zelândia, no Reino Unido, na Austrália, a nível municipal e estadual nos Estados Unidos, na National Performance Review federal norte-americana, e pontualmente em países como a Suécia ou o Canadá.

Naturalmente, muitos governos reformadores "pegaram" selectivamente num daqueles cinco eixos e permitiram que se estabelecessem algumas boas práticas, como o leitor interessado poderá passar em revista numa publicação detalhada elaborada pelo PUMA, um comité da OCDE para a gestão pública (vide "Governance in Transition - Public Management Reforms in OECD countries", 1996).

Mas, o segredo do trabalhista Roger Douglas, ministro das Finanças que desencadeou o processo na Nova Zelândia no princípio dos anos 80, foi uma espécie de "big bang", uma mexida nas regras do jogo em diversos tabuleiros logo à partida, alinhando uma nova estratégia para o papel do estado com uma mudança radical no próprio sistema administrativo (orçamento, compras, pessoal, auditoria e planeamento)... algo que os guardiões do templo (a começar pelos responsáveis das Finanças) não deixam em geral sequer beliscar. A coragem política e a habilidade negocial de Douglas renderam: hoje a Nova Zelândia é considerada internacionalmente o modelo da reinvenção.

Outro traço comum das experiências melhor sucedidas, a que o livro dedica largo espaço, é a emergência de um novo "desenho" para o aparelho de estado, partindo do lema "ao governo compete pilotar o barco e não remar". Ora, "pilotar" significa mais Estado no sentido político e estratégico e menos Estado no desempenho das funções.

Foi na Nova Zelândia e no Reino Unido que esta ideia de "emagrecimento" de um Estado cada vez mais obeso e "despesista" foi levada mais longe. Efectivamente, nesses países, o Estado retirou-se dos negócios, privatizou ou reprivatizou activos empresariais, e abriu à contratação e às regras de mercado ou a outras soluções não públicas (como as sem fins lucrativos ou cooperativas de profissionais) grande parte das suas funções como prestador de serviços para dentro de aparelho de Estado ou para os cidadãos.

Mas, daí não nasceu um Estado "minimal", adverte-se em"Banishing Bureaucracy". O novo desenho do Estado apoia-se em duas pernas sólidas: um "núcleo duro" de ministérios e de departamentos, onde a filosofia é reforçar a sua capacidade estratégica e o seu papel político; e, por outro lado, "um número adequado de estruturas autónomas, responsáveis por funções não políticas, mas sensíveis para a sociedade (a regulamentação, a aplicação da lei e a prestação de alguns serviços aos cidadãos), gozando de ampla autonomia administrativa, embora responsáveis por objectivos e programas e vivendo os mesmos valores fundamentais do serviço público". A criação destas estruturas autónomas responde à filosofia de acabar com os "conglomerados de problemas", estruturas ministeriais ou departamentais demasiado grandes e diversificadas.

Estamos, por isso, longe do mito de "acantonar" o Estado, retirando-lhe força estratégica e política, e vulnerabilizando-o perante a pressão dos grupos sociais melhor organizados ou das redes de interesses. Também a ideia comum de que basta uma vassourada não colhe. O funcionalismo público não é, em geral, medíocre, o problema é que vive num sistema de regras medíocre, onde mesmo os funcionários de craveira sucumbem ou desistem ao fim de alguns anos de dedicação...

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